市縣級黨委是我黨執政體系中的關鍵層級,市縣委書記是基層組織領導班子的核心力量,其權力大、責任大,難度大、風險大。現實表明,市縣委書記的權力往往容易失控,造成其所領導的“塊塊”既不能對上負責、也不能對下負責的腐敗真空狀態。這一現象引起了黨內外的廣泛關註,值得深入研究。一方面,隨著中央垂直部門“條條”的規範和擴大趨勢,市縣委書記反映,書記確實越來越難當。對此,中央黨校課題組曾對全國800位縣委書記的問卷調查反映:“條條的權力在加大,塊塊抗癌食物的權力在縮小;但是條條權力在加大的同時,責任卻變得越來越小,塊塊上的權力在流失的同時,責任卻越來越大。”另一方面,從各級紀檢監察機關查處的案件看,市縣委書記腐敗案件不僅數量在增加,而且涉及面日益擴大,涉及金額日益增多,腐敗“技術”含量日益增高,市縣委書記腐敗已經成為海內外輿論或者社會關註的焦點。針對這兩個方面的問題,有的說要擴權強縣、權力下放;有的說要加強控制、突出垂管。無數歷史和事實表明,對市縣委書記的權力,無論是加強管理監督,還是加強規範約束,最根本的是要解決三個問題:一是建立科學的授權機制;二是建立規範的權力運行機制;三是建立剛性的用權監督問責機制。我認為,對市縣委書記的管理和監督不到位都與如何授權市縣委書記緊密相關,因此,有效地從源頭上把市縣委書記的權力關進制度的籠子是加強對市縣委書記管理監督的關鍵,也是推進基層治理水平和治理能力現代化的關鍵。我這裡重點彙報科學構建市縣委書記的授權機制中存在的突出問題及其防治建議。
  (一)執政授權中的四大突出問題。中國共產黨執政是歷史和人民的選擇。就當前市縣委書記的選拔任用上,我黨主要採取在委任制基礎上的選任制,還有直接委任制,將人民委托給執政黨的公權再次向市縣委書記授權。歷史已經證明,這種委任制加選任制,在我黨領導人民革命、改革和建設的過程中發揮了十分重要的組織保證作用。但執政日久,吏治腐敗久禁不止,民怨日盛,民間早就用“黨委說了算,政府算了說,人大算說了,政協說算了台東民宿”這樣的順口溜來戲說公共權力的運行狀況,儘管不一定准確,但也揭示了“公共權力”配置的某些弊端。當前,我黨市縣委書記隊伍主流是好的,但其少部分凸顯四個突出弊端。
  1、一些地方把“實現組織意圖”實際上異化為“實現個別領導意圖”,有的地方甚至把“班子”變為“圈子”。從黨的執政宗旨看,黨管幹部,就是要求在黨的堅強領導下,真正把選擇權交給“早已當家作主”的人民群眾,選出組織和人民信得過的市縣委書記。儘管當前絕大多數市縣委書記以及上級黨委和組織部門是黨和人民信得過、靠得住、用得上的好幹部、好組織,但現實中還存在不少“只講集中,不講民主”的“專權”者,他們打著“實現組織意圖”的招牌,直接妨礙著“人民當家作主”。如果在現實生活中人民群眾既當不了家又作不了主,就給了不少“一把手”直接“代替黨和人民當家作主”的機會,因而他就可能“說一不二”,班子成員、一般幹部和所服務的對象,對市縣委書記的選拔任用實際上很難真正參與進來,“買官賣官”的現象就會屢禁不止。這種現象如果大量存在,就會嚴重敗壞我們黨在人民群眾心目中的光輝形象,嚴重損害黨和人民的密切聯繫,嚴重削弱黨的執政能力。近些年來查處的“買官賣官”的腐敗窩案之教訓外接式硬碟,絕對值得全黨深刻警醒。
  2、一些地方“用制度規範選人用人”形同“牛欄關貓”,有的地方“買官賣官”的“潛規則”比“顯規則”似乎更管用。為什麼會總是出現這樣的事呢?有的專家和幹部群眾反映,其中重要原因之一在於現行的選人用人機制主要是由各級黨委和組織部門自己制定、修改。中央出台《關於加強縣委書記隊伍建設的若干規定》,就是為了從制度上規範對市縣委書記的管理和監督,規定出台確實起到了較大的積極作用,但是還外接式硬碟遠未從根本上解決這一問題。當前,各級黨委和組織部門,既當“運動員”,又當“裁判員”,還當“教練員”,這樣的制度和機制實際上缺乏有效監督,事實上難以健全、完善、配套和落實。因此,不少制度很難起到約束作用,形同虛設,在很多選人用人的實際操作中已經成了“例行公事”,成了扎扎實實的“走過場”。一些地方的賄選案件就是在這種嚴重缺失監督的民主選舉中接二連三地涌現,實在令人痛心不已。如果我們還不運用國家治理現代化的新理念,採取有效的制度設計來解決這個問題,神聖的“公共權力”可能被一些特殊階層長期把持公共權力,甚至讓“老虎”們自己編織各種反腐制度籠子、並掌管開籠子的鑰匙,久而久之“為人民服務”的宗旨就可能變成“為私人服務”,這樣一來,“公共權力”沒有牢牢掌握在黨和人民手中,我們就有喪失執政地位的極大風險。蘇東巨變的教訓,確實不能不引起全黨深刻反思。
  3、一些地方“群眾投票”變成了“走民主過場”,有的地方甚至成了“暗箱操作的遮羞布”;一些地方“民主推薦”變成了“以票取人”,有的地方甚至成了“抗癌食物拉票賄選的活舞臺”。選人用人“一把手說了算”時期,買官賣官十分盛行;選人用人“以票取人”時期,拉票賄選屢禁不止。“誰說了算,就從誰那裡買官”是這一醜惡現象的最好註解。其中根本原因是沒有把選人用人的“評價權、推薦權、選擇權、監督權”交給人民群眾,是擴大民主不到位、不徹底產生的“怪胎”,而不是一些別有用心的幹部藉口“人民群眾民主素質太差”、“在中國談民主政治的條件還不成熟”。其實,在延安時期,我黨許多選人用人的制度,不但讓人民堅定選擇和支持中國共產黨執政,而且其中許多制度到今天還很有必要得到落實。因為歷史已經反覆證明,一個執政黨只有真正讓人民群眾在黨的堅強領導下,充分行使法定的選擇權特別是對幹部的選擇權,人民才會始終選擇這個黨為人民群眾執政。
   4、一些地方“保證人民當家作主”實際上變成了“為民作主”,有的地方甚至成了“代替人民當家作主”。當前,不少“人民公僕”的“老闆意識”濃厚,喜歡被下級和群眾稱作“老闆”,而真正的主人倒像“人民公僕”在全心全意為各級官員服務。實踐證明:這種“主僕”關係的顛倒是各種腐敗和官僚主義滋生的根源和溫床。共產黨執政是人民的選擇,人民從來不反對共產黨的正確領導和黨管幹部,而是反對手握“選人用人權”的機構及其官員把這種“公共權力”異化“一己私權”,為個人和小集團謀取私利。當前,幹部群眾對一些地區存在著的“公共權力地區化部門化、地方和部門權力私有化”的現象十分痛恨,但又毫無辦法,其根本原因就是他們在幹部特別是市縣委書記的選任權上實際發言權太小。湖南衡陽破壞選舉案的教訓實在太深刻了,個別地區長期不尊重民意、視民意為兒戲,民意被收買就可能發生,民意一旦被別有用心的收買了,局部失控的局面就會發生。
  (二)構建科學的授權機制。市縣委書記產生方式有兩種,一種由黨內選舉產生,一種由上級機關任命。無論哪種方式,市縣委書記都是由上級黨委任命的。這種幹部委任制度固然有利於中央集權和執政穩定等很多優點,但是多年來也暴露出權力容易失控導致腐敗的弱點。比如,有的地方在實施這種自上而下的考察任免制時,換屆選舉前將擬任命的幹部委派下去,組織部門還要出面做代表的工作,保證其當選。儘管也走了考察、評議、選舉等程序,但黨員代表或人民代表對其任免缺少實質性的選擇權。還有,上級黨委經常在任期中對下級黨委主要領導進行調整。這樣一來,市縣委書記實際上很容易只對上負責,只做讓上級看得見的政績,把上級主要領導巴結好甚至收買好,就可能會成“土皇帝”,實際上很難對群眾負責。
  如何解決這個問題呢?其實,黨組織選人用人的過程也就是人民授權的過程。那麼,到底如何走一條科學的選人用人之路呢?這是我們黨一直在認真探索的重大問題。從一定意義上講,我們已經找到了這條道路。那就是儘快把各級黨代表大會常任製做大做實,像人大常委會機構一樣設立屬於黨代表大會的專門人力資源委員會,賦予其“選人用人”方面過硬職能,由它組織黨代表和專業人員組成專門委員會或者工作小組來負責“選人用人”方面制度的調研、起草、修改、論證,然後提交黨代會的專門機構審議,報黨的上級組織批准。制度頒佈執行後,由這個專門機構來負責督促和監督有關職能部門嚴格執行。這樣一來,就既可以把有關職能部門從繁忙的“運動員”、“裁判員”和“教練員”的多重事務中解脫出來,又可以避免“議行合一”許多無法根治的毛病。我黨8000多萬黨員太需要這樣的機構來保證黨員主體地位了,十幾億多中國人民太需要這樣的機構來保證“選人用人權”以及由此產生的“公權分流”始終掌握在黨和人民的手中。
  1、民主授權才是人民當家作主。黨管幹部的最終目的就是要選執政為民、為民服務的好書記。“人民滿意”應該是選人用人工作的根本標準。選好市縣委書記是關鍵,讓市縣委書記選好幹部也是關鍵。從理論到實踐都必須正確認識和真正解決好以下兩個核心問題。
   一是“一切權力屬於人民”決定“權只能為民所授”。我國憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬於人民。我國的人民代表大會制度,具有代議制的基本特征。這一制度既符合當代民主政治的一般規律,更體現我國國家權力“人民當家作主”的本質。應該說,我們在法律和制度設計上,已經充分體現了“主權在民”和“權為民授”,但由於缺乏把制度落實的運行機制和可行的系統操作程序,一些地區的人民群眾實際上很難真切感受到“法律和制度賦予的民主權力”特別是選舉權和被選舉權。在市縣委書記的選擇上,黨員代表和群眾代表實際上的發言權較小。
  二是“權為民所授”決定“權只能為民所用”。我們黨之所以能夠執政,其根本原因在於它是人民根本利益的代表者,其執政宗旨就是“為人民服務”。人民在黨的領導下通過“選人用人”這個主要途徑把自己“當家作主”的公共權力委托給各級機關及其工作人員。“選人用人”的過程實際就是人民群眾把公共權力委托行使的過程。如果在這個公共權力委托的過程中,人民群眾不能當家作主按自己的意願選擇自己信任的市縣委書記,把公共權力委托給他們,那麼,“一切權力屬於人民”就會是一句空話。歷史經驗表明,只有樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念,真正從理念、制度到實質,從內容、形式到程序,解決好“權為民所授”,才能真正實現“權只能為民所用”,從而從根本上解決好市縣委書記權力委托、配置科學的這個源頭問題。
   2、科學授權要有制度保證。科學的理念要靠科學的制度來保證。健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,就必須保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。實踐證明,堅持用制度管權、管事、管人,建立健全在選人用人方面的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和基本制度,是確保人民當家作主選好市縣委書記的制度保障。
   一是好的制度離不開好的運行機制。說得好,不如做得好。在實際工作中,我們黨不僅要引導人民群眾識別、評價、選擇優秀幹部,努力形成“多數人從多數人中選少數人”的選拔任用幹部機制度,而且要建立和健全“多數人評價考核少數人”的評價考核工作機制,還要完善“人民群眾選出的代表為執行主體”的詢問、檢查、監督和問責機制,讓選人用人權始終在陽光下運行,自覺把選人用人的權力交給人民群眾,保證人民群眾通過選擇執政黨,再由執政黨賦予組織人事部門及其工作人員的權力始終用來為人民選好幹部服務。
   二是好的內容和實質需要好的授權方式。當前,無論是推進選人用人工作的科學化、民主化、制度化,還是形成科學的選人用人機制,都要通過完善選舉投票等方式,改進初始提名、公開選拔、競爭上崗、差額選舉、公推直選等辦法,增強民主推薦、民主測評、民意調查等手段的科學性和真實性,來確保廣大幹部群眾充分自由表達真實意願,從方法和程序上保證“授權要讓人民當家作主”。
  三是授權要創造條件保證人民當家作主。要創造條件讓廣大人民群眾在選人用人的實踐中學習民主、創造民主、運用民主,不斷在民主實踐中提高民主素質,形成民主習慣。當前,人民群眾的公民意識、法治意識、參與意識、維權意識、自我實現意識正在不斷增強。我們黨要順應這一趨勢,善於創造條件,從各個層次、各個領域擴大公民有序參與選人用人工作,最廣泛地動員、引導和組織人民,依法來選擇好自己信任的代表,管理公共事務,從而通過民主實踐的有效開展,來培育人民群眾的民主精神、提高其民主素質、提升其民主能力。
  3、依法授權要界定權力邊界。孟德斯鳩指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗,有權力的人們會使用權力一直到有界限的地方纔休止。”權力本身具有天然的擴張性和腐蝕性。如果不能對權力運行邊界清晰界定,必然會導致權力越界運行,從而誘發集權攬權、濫用權力現象。市縣委書記的權力高度集中,這是對其監督難以到位的根本原因。其權力高度集中,根源在集權授權的體制機制。一方面,市縣委書記的任免往往實際掌握在上級書記手中;另一方面,市縣委書記居於市縣執政權力的中心,集財權事權人權於一身。因此,提拔市縣委書記中的組織醞釀、民主推薦、五人小組會議、組織考察、全委會、常委會和換屆選舉等程序看似“關卡重重”,有的地方其實最終體現的大多是書記的“個人意志”。
  一是權力不能越過授權邊界。從理論而言,市縣委書記的權力有“一個來源,兩個渠道”,即來源於公民權利,有公民和黨員兩個渠道,其權力邊界是由公民權利、黨章與法律所界定。因此,市縣委書記行使的權力既不能超越黨章所規定,也不能超越憲法和法律的規定。
  二是重點處理好八對關係。上級組織授權時,一定要設計制度讓市縣委書記能夠處理公共權力與公民權利、黨規與國法、集體領導與個人分工負責、執政與市場、執政與立法、司法和行政、對上負責與對下負責、自我約束與外部監督等八大關係,解決好權力界限清晰這個大問題。比如,參照有些地方試點成功經驗,研究制定統一的《中國共產黨市縣委員會工作規則》,細化黨委集體領導和個人分工負責的關係,健全用制度管權、管事、管人的機制,科學配置和嚴格界定市縣委書記、縣委常委、縣委委員的權力,特別是要科學分解一把手權限,明確界定一把手職責,制度上能夠有效監督一把手。
  三是分解市縣委書記的權力。建議參照一些地方的有效做法,實行市縣委書記不直接分管的權力制衡機制,即書記不直接分管財政、物資、人事和工程,逐步形成“書記監管、副職分管、集體領導、科學決策”的新的領導機制,使決策、執行、監督等權力適當分離。當前,市縣委書記最大的權力就是用人權。可以說,其一切權力都是由此派生或者緊密相連。所以,從制度層面規範和限制書記的用人權是重點。科學規範和監督市縣委書記用人行為的關鍵就是要完善選人用人制度、健全選用幹部機制,實現由“人選人”向“制度選人”的根本轉變,做到既實現組織意圖,又符合群眾意願。
  (三)科學授權的六條具體建議。加強對市縣委書記的管理和監督,既有理論認識問題,也有實際操作問題;既需要頂層設計,又需要基層創新。從整體而言,上級黨委及其組織部門要對市縣委書記在執行民主集中制、帶隊伍、科學決策推動發展、加強黨建等方面的履職情況重點加強管理和監督,要通過“一報告兩評議”等有效制度,把該管的管到位、該監督的監督到位,該問責的問責到位,該下放的權力、責任等下放到位,真正讓市縣委書記充分履職、服務基層、築牢執政之基。這裡,結合當前實際,提出五條具體建議。
  一是在管理主體上省級黨委及其組織部門主管市縣書記。我主張在市縣委書記崗位上不要高配職級,因為不利於公平與和諧,同時助漲攀比和官本位主義。但特別優秀的市縣委書記可以越級提拔或者優先提拔,提拔後不要再兼任書記。在一個省域內由省委管理市縣書記,有利於統籌安排幹部、交流培養幹部、激發幹部活力,促進省域均衡發展。
   二是在管理體制上恢復過去的地委和行署專員制度。建議地級市作為一個城市來經營管理,級別不變,不再管理縣級事務,直接對省負責。地委和行署作為省委省政府的派出機構,兩塊牌子、一套人馬,管理轄區的市縣,直接對省委省政府負責,有利於減少管理層級、提高管理效率、推進省直管縣、促進縣域經濟發展。同時,市縣常委人選儘量都兼任同級政府職務,有利於精簡機構和人員、減輕執政成本、減少行政審批、整合黨政合力。
  三是在管理機制上堅持把對上負責和對下負責有機結合。特別是在市縣委換屆之前,把選任制的某些提名、推薦、考察環節與上級組織的考察任免的有些環節有機結合,甚至放在組織考察任免之前。比如,推行差額制,把差額醞釀、差額提名、差額推薦、差額考察和差額票決,把公開競爭機制逐步引入到換屆選舉的全過程。又如,在選舉前,不明確書記、副書記候選人,只差額推薦常委候選人,待選舉完成後,再由上級黨委及其組織部門考察、研究後下文明確。再就是屆期中儘量少動書記。這樣的話,就會倒逼市縣委書記對上、對下負責。
  四是在監督機制上發揮好以巡視組為龍頭的立體監督作用。上級的監督、班子內部的監督、社會群眾監督都是有效手段。從目前實際監督效果看,上級巡視組的監督最有成效。因此,建議以巡視組監督為龍頭的立體監督制度需要加強與深化,把現在的這股反腐監督的好勢頭和好做法堅定不移地走下。巡視重點就是加強對選拔市縣書記和對市縣委書記重大決策權、用人權的監督。
  五是在教育培養考評機制上要加強黨性忠誠教育和管理。在各類領導幹部的教育培養、考核評價中要把黨性忠誠放到首位,加強教育,併在實際考察和任免中,實行黨性忠誠不合格一票否決制。一旦發現黨性忠誠方面不合格的市縣委書記,不管他能力有多強、過去貢獻有多大,發現不忠事實,堅決把他從幹部隊伍中清除。
  文/湯建軍(湖南省社科聯副主席、研究員)  (原標題:科學構建市縣委書記的授權機制刻不容緩)
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